1.- El parlamento y la ley
Un parlamento es la cámara representativa del conjunto de los ciudadanos de una comunidad política y de sus intereses, con carácter omnicomprensivo. Se afirma por la doctrina que el microcosmos parlamentario tiende a reproducir el macrocosmos social.
Aunque sus orígenes se suelen datar en la Baja Edad Media (en las Cortes del Reino de León de 1.188), lo cierto es que la institución se configura con sus características actuales a partir de la Revolución Francesa de 1789, si bien en algunas dimensiones ya se venía perfilando en el sistema inglés desde la República de Cronwell en 1649. Será sin embargo la adaptación de Montesquieu en El espíritu de las leyes la que ofrecerá la versión consolidada en el ámbito continental y norteamericano de la división de poderes: legislativo, ejecutivo y judicial, correspondiendo el primero al parlamento, al ser la ley expresión de la voluntad popular y quedar representada ésta en las cámaras parlamentarias a través de los correspondientes procedimientos de sufragio. En la actualidad, todas las constituciones modernas siguen este esquema básico, con diversas líneas evolutivas.
En consecuencia, los parlamentos actuales desempeñan cuatro funciones típicas en el conjunto del sistema político:
– Presupuestaria: la más antigua de todas y ya existente en las cortes medievales, con la finalidad de aprobar el gasto autorizado a los correspondientes ejecutivos. De las cuatro fases del ciclo parlamentario (elaboración, aprobación, enmienda y ejecución) al parlamento le corresponden la segunda y la tercera, con una no desdeñable participación en la cuarta.
– Legislativa: expresión de la soberanía y la voluntad popular, mediante la emanación de mandatos generales de obligado cumplimiento para el resto de los poderes y para el conjunto de los ciudadanos, generadora de derechos y obligaciones.
– De control: A fin de fiscalizar la acción del ejecutivo y, en su caso, establecer la relación fiduciaria mediante su confianza o censura en los sistemas parlamentarios; en los sistemas presidencialistas no se otorga la confianza y la censura sólo puede darse en los supuestos más graves de destitución (impeachment).
– De impulso o indirizzo politico. Consecuencia de la supremacía institucional del parlamento en el sistema, correspondiéndole la determinación de las líneas relevantes de la acción política y de la respuesta ante situaciones no previstas en los programas electorales, así como su participación en la designación de autoridades y funcionarios para cargos institucionales y no partidistas.
Tras la Segunda Guerra Mundial se establece el denominado parlamentarismo racionalizado para propiciar la estabilidad de los ejecutivos frente a los vaivenes institucionales propios del parlamentarismo liberal, y tiene lugar la entrada masiva de representantes de la clase obrera en las cámaras parlamentarias en el marco del Estado Social de Derecho, con la universalización del sufragio y la generalización de los sistemas impositivos.
Las exigencias derivadas de la cláusula del Estado Democrático van a propiciar la paulatina implantación de técnicas, mecanismos e instrumentos de participación ciudadana en los procedimientos parlamentarios, si bien con alcance muy limitado, para mantener tanto el carácter representativo y no asambleario de la institución como la centralidad de los partidos políticos en el sistema.
Las nuevas posibilidades técnicas ofrecidas por el imparable desarrollo de las tecnologías de la comunicación en los últimos años y la incidencia teórica y reivindicativa de la dimensión participativa y no meramente representativa de las democracias occidentales han propiciado que las últimas reformas de los reglamentos parlamentarios incorporen tentativamente novedosos mecanismos de participación ciudadana y ofrezcan nuevas posibilidades y dimensiones sobre los tradicionales. Pero lo cierto es que esta profundización participativa en las cámaras parlamentarias es aún muy incipiente, tanto por su escaso desarrollo institucional como por el desconocimiento que de la misma se tiene en la sociedad civil, y se circunscribe hoy por hoy a parlamentos de estados federados (como los Lander alemanes o las CCAA españolas) o a los parlamentos nacionales de escasa entidad territorial (Israel, Dinamarca, Países Bajos). No obstante, también se están desarrollando procedimientos de participación de la sociedad civil organizada y de grupos de presión institucionalizados (lobbies) en parlamentos de grandes estados nacionales o sistemas supranacionales (Congreso y Senado de los EEUU y Parlamento Europeo).
2.- La centralidad de la ley.
Señala Rafael de Asís que “la producción normativa no es otra cosa que la exposición de los diferentes caminos a través de los cuales se originan los principales elementos que componen la idea del Derecho como ordenamiento jurídico, esto es, las normas”. Siendo cierta la afirmación, por mi parte precisaría que cuando en el lenguaje técnico nos referimos a la producción normativa, en realidad, la estamos circunscribiendo a un tipo particular de las normas jurídicas: las reglas jurídicas; ello es así porque, como ya sabemos, los principios generales del Derecho son consecuencia de la evaluación y decantación del pensamiento jurídico y su aplicación a lo largo de los siglos, por lo que difícilmente puede estudiarse su proceso de creación con parámetros y encuadres homogéneos y sistemáticos.
La producción normativa formal, es decir, la creación de las reglas jurídicas está íntimamente relacionada con la denominada “teoría de las fuentes del Derecho”, en la que se abordan y estudian tanto los órganos revestidos de autoridad para dictar normas, como las distintas categorías y la tipología de estas. Ambas acepciones del término “fuente” son asumidas por la doctrina y la práctica positiva, aunque en esta última con una clara tendencia a favor de designar así a un determinado tipo de norma jurídica; y así, por ejemplo, el Código Civil español en su artículo 1.1. establece que: “Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho”.
Siguiendo una vez más al profesor De Asís, es claro que: “el problema de la producción normativa está presidido por los criterios de validez normativa que ya han sido expuestos y además sirve para entender aún mejor los rasgos de unidad, coherencia y plenitud que hemos señalado como propios de la idea del Derecho como ordenamiento”; más concretamente con el estudio y análisis del primero de los aludidos criterios formales de validez, el que se refiere a los órganos competentes para elaborar y aprobar las normas.
Pero eso no significa que la producción normativa sea completamente ajena al resto de las dimensiones del Derecho y a las relaciones externa de este; en este sentido, el mismo profesor lo relacionan de manera relevante con la legitimidad del poder, y así recuerda que: “en la tradición jurídica se ha venido manteniendo que los órganos legislativos, y en especial el Parlamento, además de tener reconocida su competencia para producir normas, están legitimados para ello cuando se presentan como expresión de la voluntad popular, aspecto este del que carecen, por ejemplo, los órganos judiciales”.
Entendemos que existe asimismo una relación directa del fenómeno de la producción normativa con la dimensión de la eficacia del Derecho, muy especialmente en el aspecto procedimental de la primera -en el manejo de la Técnica Normativa-, toda vez que una norma elaborada con criterios y parámetros racionales, sistemáticos y coherentes presenta un significativo incremento de posibilidades para ser aplicada de manera eficaz.
En todo caso, no cabe desconocer la presencia del criterio de justicia en el ámbito de la producción normativa, pues cualquiera que sea el tipo específico de norma jurídica que se elabore y apruebe, ha de estar materialmente orientada a satisfacer y alcanzar los valores superiores del ordenamiento que se proclaman en las primeras declaraciones de la Norma fundamental. Una producción normativa contraria o alejada de los valores superiores no sólo será injusta y, a la postre ineficaz, sino también materialmente inválida.
La primera de las normas de todo ordenamiento jurídico es, como sabemos, la Norma Fundamental, es decir, la Constitución, que surge del Poder Constituyente, emanado de la íntima conexión entre hecho fundante básico y el derecho que lo regula, legitima y limita. Podemos afirmar así que el primero de los órganos normativos, aquel del que puede proceder la Norma Fundamental es el soberano que, en España, según establece el art. 1.1 CE es el pueblo español. Según el artículo 2 de la Ley Fundamental de Guinea Ecuatorial “La soberanía pertenece al pueblo, el cual la ejerce a través del sufragio universal. De ella emanan los poderes públicos que se ejercen en las condiciones que esta Ley Fundamental y otras leyes determinan. Ninguna fracción del pueblo o individuo puede atribuirse el ejercicio de la soberanía nacional”.
De esta potestad normativa originaria traerán causa, fundamento y legitimidad (validez, en suma) el resto de las fuentes normativas derivadas.
Pues bien, la potestad normativa derivada, desde los mismos inicios del Estado liberal del Derecho alumbrado en la Revolución francesa, se ha residenciado tradicionalmente y con carácter prevalente en los Parlamentos, en los que se residencia precisamente el Poder Legislativo como expresión representativa y omnicomprensiva de la voluntad popular; desplazando así al monarca como centro de producción normativa exclusiva del Antiguo Régimen absolutista (ad legibus solutus).
El producto típico de los parlamentos representativos será la ley, norma con pretensión de regular todos los aspectos de la vida social y de las relaciones del individuo con la sociedad, como fruto de la razón ilustrada y de su capacidad para comprender y ordenar el cuerpo político y social, al igual que las leyes físicas operan en la naturaleza. Es la consecuencia lógica, como sabemos, del triunfo del humanismo, el iusnaturalismo racionalista (Kant), el desarrollo y la aplicación del método científico (desde Hume hasta Descartes, pasando por Newton y Leibniz) y de la Ilustración (les lumieres), cuyos postulados se plasman en la Enciclopedia (l’encyclopédie) de Diderot y D’Alembert y que hace suyos la burguesía como clase social triunfante de las revoluciones liberales de finales del siglo XVIII, tanto en Europa como en Norteamérica.
El profesor De Asís explica magistralmente el proceso de forma sucinta: “El dogma de la omnipotencia del legislador, que aparece en el tránsito a la modernidad, está vinculado en un primer momento a un tipo de Estado, el Estado absoluto, si bien evoluciona con este. En esta evolución destaca el paso de una concepción absolutista (eliminación de los poderes intermedios y atribución de un poder pleno, exclusivo e ilimitado al legislador) a una liberal (protección frente a las arbitrariedades de los distintos poderes, incluido el legislativo, a través de diferentes mecanismos constitucionales, tales como la separación de poderes o el principio de representatividad)”.
La ley que surge de los parlamentos propios del Estado liberal de Derecho está caracterizada, según el mismo profesor, por tres notas:
a) Generalidad y abstracción tanto en su formalidad como en el rango de sus destinatarios, que son todos los ciudadanos.
b) Unidad formal y de rango, de tal manera que ningún otro poder va a estar legitimado para crear una norma con el mismo valor y extensión.
c) Fuerza de ley, vinculando a todos los destinatarios con la misma intensidad irresistible, tanto para modificar los existente (fuerza activa) como para evitar ser modificada o derogada por normas de distinto rango (fuerza pasiva).
Esta concepción inicial, que podemos identificar con la supremacía de la ley, ha sufrido modificaciones como lógica consecuencia de la transformación del tipo de Estado en el que surgió, el Estado liberal de Derecho, de manera que la evolución de este hacia el Estado social y democrático de Derecho le ha otorgado una nueva posición que podríamos definir como de centralidad de ley. De esta forma, la ley dejará de ser la norma superior del ordenamiento, aunque seguirá manteniendo un papel central en los sistemas jurídicos modernos. Este proceso ha sido consecuencia de diversos fenómenos:
1.- La concepción de la Constitución como norma jurídica suprema en los ordenamientos europeos tras la Segunda Guerra Mundial, lo que rompe el axioma de la fuerza activa y pasiva de la ley.
2.- La intervención del Estado, en su dimensión de Estado social, en la actividad económica de la sociedad, no sólo mediante su regulación, sino como un actor operativo relevante, para lo que necesita dotarse de normas singulares, de alta precisión y detalle, con lo que el uso del decreto se convierte en habitual, dotándosele además de rango provisional de ley en situaciones de urgencia o necesidad.
3.- La quiebra de la soberanía tradicional del Estado, que se ve sometido a regulaciones en el contexto de la comunidad internacional (Tratados internacionales) y, en algunos contextos geográficos como el europeo, a procesos de construcción supranacional que exigen cesiones de soberanía de los Estados nacionales, como ocurre en el seno de la Unión Europea. Esta creciente soberanía supranacional estará legitimada para dictar normas de obligado cumplimiento para los Estados miembros y para sus ciudadanos (Directivas, Reglamentos).
4.- Las exigencias del Estado democrático para dar capacidad de regulación sectorial a determinados colectivos relevantes dentro de su seno, como los que se ven concernidos en el ámbito laboral, donde han adquirido carta de naturaleza los Convenios o Acuerdos Colectivos, que se aplican con preferencia a las disposiciones legislativas estatales, con carácter general. Por otro lado, no es despreciable la fuerza de obligar con carácter general que han adquirido determinadas resoluciones procedentes de órganos de la cúspide del Poder Judicial, como las sentencias del Tribunal Supremo o de los Tribunales Superiores de Justicia para los derechos forales. Lo mismo ocurre con las resoluciones del Tribunal Constitucional, que puede actuar como un verdaderos legislador negativo -al expulsar del ordenamiento a nomas con rango de ley- o condicionar en un determinado sentido la interpretación obligatoria de las normas legales.
3.- Tipologías de normas legales.
Entre el poder constituyente -del que emana la Norma Fundamental- y el poder reglamentario del gobierno, se sitúa la potestad legislativa que puede abarcar diversos tipos de normas, con diferente denominación y ámbito objetivo, pero que participan todas del mismo rango y carácter de ley, gozando por ello de la misma fuerza activa para modificar situaciones preexistentes y de fuerza pasiva para evitar modificaciones procedentes de normas de rango inferior.
En los sistemas descentralizados, como el español, coexisten leyes estatales y autonómicas, que no se relacionan por el principio de jerarquía sino de competencia, en virtud del reparto competencias derivado de la Constitución y los Estatutos de Autonomía; así mismo, dentro del propio sistema estatal se producen distintas normas legales, ya sea en función de su proyección de ordenación territorial (leyes marco, leyes de bases y leyes de transferencia o delegación) o del objeto regulado con carácter especial (leyes orgánicas) o general (leyes ordinarias), además de aquellas que pueden proceder del Ejecutivo con carácter previo a la intervención del Legislativo y con vocación provisional (Reales Decretos-Leyes) o con carácter posterior y vocación de permanencia (Reales Decretos Legislativos de Texto Articulado o de Texto Refundido).
En Guinea Ecuatorial, la Ley Fundamental de 2010 sólo contempla un tipo de ley en su artículo 69. En el Reglamento de la Cámara de Diputados, junto con la ley ordinaria de procedencia legislativa, se hace referencia en el artículo 130 a la posibilidad de que el Gobierno dicte Decretos-Leyes, previa autorización expresa de la Cámara. La referencia a la Ley Presupuestaria o la posibilidad de que se apruebe la norma por una Comisión parlamentaria con competencia legislativa plena no rompe la unidad del mismo tipo de ley, como tampoco los distintos procedimientos para su aprobación, ya sea el ordinario, el de urgencia o el de lectura única.
Sin embargo, el Reglamento del Senado se refiere en sus artículos 141 y 142 al procedimiento de tramitación de leyes orgánicas, de forma aislada y no coherente con el resto de la regulación institucional básica. Se regula también en su artículo 143 la autorización al Gobierno para dictar Decretos-Leyes, en concurrencia con lo previsto para la Cámara de Diputados.
4.- Los proyectos de ley.
Un proyecto de ley es una propuesta de texto legislativo cuya iniciativa parte del Ejecutivo y se remite a las Cámara para su tramitación, enmienda y, en su caso, aprobación.
Es la iniciativa legislativa más frecuente en el parlamentarismo racionalizado que surge tras la Segunda Guerra Mundial como consecuencia de la asunción por parte de los Gobiernos de la agenda política y económica, para cuya articulación utilizan las normas con rango legal, en la confianza de que serán aprobadas por un parlamento en el que los grupos mayoritarios son, precisamente, los que apoyan y sustenta al ejecutivo, dándole estabilidad.
Su regulación parlamentaria en el sistema de Guinea Ecuatorial se contiene en los artículos 96 a 114, con una referencia específica al proyecto de ley de presupuestos generales del Estado en los artículos 115 y 116. En todos ellos se contemplan las distintas fases del ciclo legislativo: iniciativa, enmienda, debate en Comisión y en Pleno, que se detallarán más adelante.
En el Reglamento del Senado, al actuar habitualmente como Cámara de segunda lectura, las propuestas legislativas llegan procedentes de la Cámara de Diputados, ya sean proyectos o proposiciones de ley en los artículos 102 a 104.
5.- Las proposiciones de ley.
Las proposiciones de ley son propuestas de regulación legislativa de origen parlamentario. En el artículo 118.1 del Reglamento de la Cámara de Diputados se señala que: “Las Proposiciones de Ley de la Cámara podrán ser adoptadas a iniciativas de un Diputado con la firma de al menos otros quince, o a iniciativa de un Grupo Parlamentario con la sola firma de su Portavoz”, quedando seguidamente sujetas al mismo trámite de los proyectos de ley, una vez que hayan superado el debate de toma en consideración en el Pleno si el Gobierno no ha manifestado de forma expresa su disconformidad en el plazo de quince días desde su presentación.
Por su parte, los artículos 106 y 107 del Reglamento del Senado regulan los supuestos específicos en que la iniciativa legislativa parte como proposición de ley en el seno de la Cámara Alta, señalando que “Deberán ir suscritas por un Grupo Parlamentario o veinticinco Senadores”, debiendo también superar el trámite de toma en consideración en Pleno.
En cuanto a las proposiciones de ley de iniciativa popular, el Reglamento del Congreso, en su artículo 118.2 precisa que: “los interesados elevarán a la Mesa de la Cámara, escrito recogiendo firmas y rúbricas identificadas, en un número no inferior a dos mil. El documento deberá contener además los aspectos básicos que los promotores entienden deben ser legislados”; siguiéndose los trámites de las proposiciones de ley de origen parlamentario. Al no contemplarse esta figura en el Reglamento del Senado, ha de entenderse que todas las iniciativas legislativas de origen popular han de canalizarse inicialmente de forma necesaria a través de la Cámara de Diputados.
6.- La iniciativa legislativa.
Todo proyecto legislativo ha de transitar una serie de fases típicas: iniciativa, tramitación (enmienda y debate) aprobación, sanción, promulgación y publicación. De ellas, la iniciativa es la que pone en marcha en proceso mediante la formulación articulada de la voluntad de los sujetos constitucionalmente habilitados para ello. En los modernos sistemas de parlamentarismo racionalizado, ya sean regímenes parlamentarios o presidenciales, los ejecutivos acaparan la inmensa mayoría de las iniciativas legislativas, siendo significativamente más reducidas las que proceden de los órganos parlamentarios y prácticamente residuales las iniciativas legislativas populares.
La Ley Fundamental de Guinea Ecuatorial en su artículo 69 señala que: “La iniciativa legislativa corresponde al Presidente de la República en Consejo de Ministros y a los Diputados y Senadores en la forma que la ley determine”, y previamente la atribuye específicamente en su artículo 49 e) y en forma de proyectos de ley al ejecutivo en composición de Consejo de Ministros.
El Reglamento de la Cámara de Diputados la reconoce tanto al Ejecutivo en los proyectos de ley, como se ha señalado anteriormente, como a los Diputados y los Grupos Parlamentarios, en forma de proposiciones de ley. Incluye también un reconocimiento expreso a la iniciativa legislativa popular en el artículo 118.2, a pesar de no estar contemplada en la norma constitucional.
El Reglamento del Senado prevé la posibilidad de que la iniciativa del texto legislativo llegue de la Cámara de Diputados como proyecto de ley o surja de la propia Cámara Alta como proposición de ley en la forma ya señalada más arriba. No contempla la iniciativa legislativa popular.
En términos de práctica institucional es necesario recordar que al constituir la iniciativa legislativa el mecanismo para concretar la agenda política en términos de asignación y distribución de recurso, derechos y obligaciones, los Ejecutivos se resisten sistemáticamente a ser privados de esa función o sustancialmente afectados en su ejercicio por otros ámbitos y, muy especialmente, por las Cámaras parlamentarias, por lo que las previsiones constitucionales y reglamentarias se ven seriamente recortadas por la realidad de la práctica política, que suele abortar las proposiciones de ley en el trámite en consideración con su rechazo.
7.- El procedimiento legislativo.
Ejercitada la iniciativa legislativa, tiene lugar la fase constitutiva del procedimiento legislativo, que se desarrolla íntegramente en el Parlamento y se corresponde con la discusión y votación del texto presentado (proyecto o proposición de ley).
Siguiendo a GALEOTTI, puede definirse el procedimiento legislativo como la serie de actos que el ordenamiento jurídico exige para que un texto normativo se convierta en una ley aprobada por el Parlamento. Dicho lo cual, la fase constitutiva es tan consustancial a la función legislativa que ha venido a identificarse, por una parte de la doctrina, con el procedimiento legislativo mismo. En este sentido, ha venido existiendo una discusión, de alcance estrictamente doctrinal, en torno a si el procedimiento legislativo comprende tres fases, que siguiendo a BISCARETTI DI RUFFIA (“Derecho Constitucional”) serían las de iniciativa, constitutiva, e integradora de la eficacia), o si debe entenderse el procedimiento legislativo, en realidad, solo como la serie de actos integrantes de la fase constitutiva. Es decir, la fase que se tiene lugar en el seno de las Cámaras y se actúa por sus sujetos y en sus órganos y que, a continuación, se procede a examinar.
Merece la pena destacar las funciones que cumple el procedimiento legislativo. En primer lugar, la de economía, en la medida que, de todos los trámites posibles, la existencia de unos concretos previstos normativamente, acota la discusión, permite su avance y logra, en fin, la toma definitiva de una decisión. Junto a la anterior, destaca la función de garantía. Y ello en un doble sentido. Como garantía de la participación de todas las fuerzas políticas representadas en las Cámaras. Y como garantía, asimismo, del respeto de los derechos de todas ellas, con independencia de estar en mayoría o en minoría. GARCÍA ESCUDERO MÁRQUEZ (“El procedimiento legislativo ordinario en las Cortes Generales”) se refiere, también, a las funciones de publicidad y mejora técnica, y añade que el procedimiento cumple “una imprescindible función legitimadora de la ley”.
7.1.- Las enmiendas
La fase constitutiva del procedimiento legislativo comienza con la presentación de enmiendas. Siguiendo a -BISCARETTI DI RUFFIA, P.: (Derecho Constituciona:l. Tecnos, Madrid, 1973) “las enmiendas son propuestas de modificación de un texto normativo que se está tramitando en el Parlamento. Su aprobación tiene como efecto la sustitución del texto del proyecto, o proposición, por el texto en que consiste la enmienda”.
No obstante lo anterior, el término enmienda, en su sentido más amplio, comprende varios instrumentos. En concreto, y por lo que se refiere a la fase constitutiva del procedimiento, existen las enmiendas propiamente dichas –de totalidad o al articulado-, las transacionales, las enmiendas técnicas y los votos particulares. Nos remitimos, en este punto, al análisis documental relativo a las enmiendas, donde se examinan en profundidad.
7.1.1.- Sujetos legitimados para la presentación de enmiendas
El artículo 58 de la Ley Fundamental de Guinea Ecuatorial atribuye el derecho de enmienda a los parlamentarios individuales, diputados y senadores.
Por su parte, el Reglamento de la Cámara de Diputados diferencia dos tipos de enmiendas, las de totalidad, que versan sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto de ley. Y las enmiendas al articulado, que proponen la modificación de partes concretas del proyecto de ley. El Reglamento prevé que las primeras se presenten por los grupos parlamentarios, lo que supone una limitación del derecho de enmienda de los diputados que podría parecer no del todo acorde con lo establecido por el citado artículo 58 de la Ley Fundamental.
En España, donde el Texto Constitucional no se refiere a los sujetos legitimados para la presentación de enmiendas, el Reglamento del Congreso de los Diputados, contempla la misma diferenciación y también reserva la presentación de las de totalidad a los grupos parlamentarios.
En el Senado de Guinea (artículo 105.2 del reglamento), al igual que en el Senado español, tanto los senadores, como los grupos parlamentarios, pueden presentar propuestas de veto y enmiendas.
7.1.2.- Plazo
La fase de enmiendas tiene lugar una vez la iniciativa ha sido admitido a trámite y se ha publicado. Y tiene, siempre, un plazo acotado por las normas reglamentarias. En el caso de las proposiciones de ley, comienza después de la toma en consideración.
En Guinea, al igual que en España, en la Cámara Baja, es de 15 días, salvo que el proyecto haya sido declarado urgente, en cuyo caso de reduce a la mitad. En el Senado el plazo es menor, diez días, al igual que en el Senado de Guinea (art. 105.2 del Reglamento). Lo que es coherente con la limitación constitucional en España (artículo 90.2 CE), y reglamentaria (artículo 104.1) en el caso del Senado guineano, que tienen estas Cámaras Altas para la tramitar los proyecto de ley en dos meses. Tal plazo de diez días se reduce, en España, a cuatro días en caso de urgencia.
Los plazos pueden ser ampliados, si lo solicita algún grupo parlamentario. En el Congreso español, y en la Cámara guineana, la ampliación es por una semana y puede ser ampliado varias veces. La práctica parlamentaria en España, en algunas legislaturas, ha sido limitar el número de ampliaciones de plazo, sobre todo en las enmiendas de totalidad.
En el Senado, a petición de senadores y grupos parlamentarios, puede ser ampliado por cinco días. Al igual que en el Senado de Guinea, donde lo tienen que solicitar 25 senadores.
7.1.3.- Limitación del poder de enmienda
Otra cuestión relevante en relación con las enmiendas son las limitaciones a su ejercicio.
En España, los Reglamentos parlamentarios recogen dos limitaciones, que encuentran su justificación en la posición constitucional que la CE atribuye al Gobierno.
La primera es que, de conformidad con el artículo 84 CE, el Gobierno puede oponerse a una enmienda que sea contraria a una delegación legislativa en vigor.
La segunda afecta a la iniciativa presupuestaria que, con carácter exclusivo, la Constitución atribuye al Gobierno en el artículo 134.6. En España, está recogida en el artículo 111 del Reglamento del Congreso de los Diputados, que establece que las enmiendas a un proyecto de ley que supongan un aumento de los créditos o una disminución de los ingresos presupuestarios requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación, que podrá manifestarla si no se le ha consultado en forma. Igual requisito presentan las enmiendas en el Senado, que han de trasladarse todas, a estos efectos, al Gobierno, sin necesidad de calificación previa de tal necesidad por la Ponencia, como ocurre en el Congreso.
El Reglamento de la Cámara Baja guineana contempla una regulación similar a la del Congreso español, si bien utiliza en término “opinión”, en vez de la conformidad que se exige en el sistema español. No obstante, la regulación que se establece a continuación permite interpretar que también aquí es necesaria la conformidad.
En el Reglamento del Senado de Guinea, el artículo 138.2 señala que las enmiendas que supongan aumento de crédito en algún concepto, únicamente podrán ser admitidas a trámite, si, además de cumplir los requisitos generales, en la propia enmienda se propone una baja de igual cuantía en la misma sección a la que aquella se refiera. Y en el artículo 140.1 también se dice que, finalizado el plazo de presentación de enmiendas a un proyecto o proposición de ley, éstas serán remitidas de inmediato al Gobierno a los efectos de que pueda manifestar su conformidad o disconformidad, si en su opinión supusiese aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios.
7.1.4.- La homogeneidad y la congruencia de las enmiendas
Se trata de dos requisitos de las enmiendas cuyo examen en profundidad sería considerablemente extenso y que, en el presente examen solo puede ponerse de manifiesto en sus aspectos más básicos.
La homogeneidad exige que, entre la enmienda y el texto que pretende modificar haya una conexión material suficiente, es decir, que afecte al mismo ámbito material y verse sobre el mismo objeto. De tal requisito existen manifestaciones tanto en la Cámara de los Comunes, como en el Bundestag, en Alemania.
Por su parte, la congruencia hace referencia a que, una vez superado el debate de totalidad, la iniciativa queda aceptada como objeto de deliberación, sin que se puedan volver a cuestionar sus principios o su oportunidad. También encontramos este requisito en la Cámara de los Comunes y en la Asamblea Nacional Francesa.
En España, los Reglamentos parlamentarios no recogen tales exigencias. La razonabilidad de su observancia ha surgido de la práctica parlamentaria, así como de algunos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, que, si bien no ha manifestado una posición general de exigencia, ha ido resolviendo y matizando, en cada caso, su doctrina. GARCÍA-ESCUDERO MARQUEZ resume la posición del Alto interprete de la Constitución afirmando que, cuando se ha planteado las facultades de enmienda del Senado, como Cámara, ha considerado que son tan amplias como las del Congreso. Mientras que, cuando ha analizado la cuestión, vía recurso de amparo (presentado por parlamentarios o grupos parlamentarios), ha reconocido que las enmiendas han de tener conexión con el texto enmendado.
La cuestión, en todo caso, presenta cierta relevancia, en la medida que afecta la problemática de una correcta técnica legislativa que, a su vez, el Tribunal Constitucional español ha relacionado con el principio de seguridad jurídica (9.3 CE).
En Guinea los Reglamentos tampoco han recogido estos requisitos.
7.2.- La Ponencia
Terminado el plazo de presentación de enmiendas, el texto del proyecto ( o de la proposición) y las enmiendas al articulado son objeto de un primer examen por un órgano de la Comisión, denominado Ponencia.
En los Reglamentos de las Cámaras de Guinea la regulación es muy parca. El artículo 106 del Reglamento de la Cámara dice que “La Comisión nombrará en su seno una ponencia para que, a la vista del texto y de las enmiendas presentadas al articulado, redacte un informe en el plazo de 15 días prorrogables por la Mesa de la Comisión cuando la trascendencia o complejidad del proyecto lo exigen”. Y en el 105.1 del Reglamento del Senado se establece que: “Cuando el texto legislativo sea recibido por la Comisión competente, esta podrá nombrar de entre sus miembros una ponencia encargada de emitir el informe sobre el proyecto o proposición de ley”
En España, donde la regulación es muy similar, la Ponencia es un órgano integrado por los miembros que designen los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica. El número de miembros de las ponencias se fija en España al inicio de la legislatura por la Mesa de la Cámara, así como los representantes en la misma de cada grupo parlamentario. Tal configuración supone que se ha asumido el modelo de la ponencia colegiada, frente al de ponencia unipersonal propio de otros países como Francia (raporteur) o Italia (relator). En la realidad de la practica parlamentaria, los grupos parlamentarios designan a sus ponentes primero, la ponencia elabora su informe y, después, la Comisión ratifica la ponencia designada.
Se rige por el sistema de voto ponderado, según el cual los representantes de cada grupo parlamentario tienen el número de votos que el grupo tiene en la Comisión.
Realiza un primer examen del proyecto y de las enmiendas presentadas. Se discuten las enmiendas presentadas y se decide acerca de su incorporación al proyecto de ley. También es común introducir modificaciones técnicas que mejoran el texto.
Junto a lo anterior, las ponencias tienen atribuidas funciones muy importantes en el derecho español tales como la calificación de las enmiendas financieras o la emisión de criterio sobre la naturaleza orgánica de las iniciativas legislativas y sobre las enmiendas.
El resultado del trabajo de la ponencia es un Informe de la ponencia, respecto de cuyo contenido nos remitimos al análisis documental correspondiente del procedimiento de tramitación de las leyes.
7.3.- La Comisión
Concluido el Informe de la Ponencia, comienza el debate en la Comisión.
El texto que examina la Comisión es el Informe de la Ponencia. O lo que es lo mismo, el originario proyecto o proposición con las modificaciones introducidas por la Ponencia. La organización de los debates y de las votaciones de la Comisión difiere según la extensión y complejidad del proyecto de ley. Nos remitimos en este punto a los análisis correspondientes.
El resultado del trabajo de la Comisión es el Dictamen, que contiene el texto del proyecto con las modificaciones que se le han introducido en la Comisión, mediante la aprobación de enmiendas.
7.4.- El Pleno.
La intervención del órgano plenario en el procedimiento legislativo se puede producir en dos momentos bien diferentes.
1º.- En el caso de que se hayan presentado enmiendas a la totalidad. esto es, las que versan sobre la oportunidad, el espíritu, o los principios del proyecto de ley.
Antes de que la Ponencia y la Comisión examinen el proyecto, se celebra un debate en el Pleno llamado “de totalidad”, cuyo objeto es la enmienda o enmiendas de totalidad. En el caso de aprobarse, bien se devuelve el proyecto de ley al Gobierno (cuando la enmienda lo proponga, por ser de devolución) o bien se sustituye el texto del proyecto por un nuevo texto alternativo que se aprueba al aprobarse la enmienda (por tratarse de una enmienda de texto alternativo). En el primer caso, el procedimiento concluye y no se pasa a la fase de Comisión. En el segundo, es necesario abrir un nuevo plazo de presentación de enmiendas al articulado, puesto que el texto ha cambiado, para, después, pasar al examen en Ponencia y Comisión.
2º.- El segundo momento en que se produce la intervención del Pleno de la Cámara es después de la aprobación del Dictamen de la Comisión. O el único, en el caso de que no se haya presentado enmienda a la totalidad. Y ello, salvo que el proyecto o la proposición se tramiten por el procedimiento de competencia legislativa plena de la Comisión, al que nos referimos al tratar los procedimientos legislativos especiales.
El examen del proyecto que realiza el Pleno de la Cámara se hace sobre:
-El Dictamen de la Comisión,
-Las enmiendas que permanezcan vivas. Es decir, las que no se hayan aprobado ya en Ponencia o Comisión y se hayan mantenido para el Pleno.
– En España, en las dos Cámaras, así como en el Senado de Guinea también se debaten y votan los votos particulares, que se pueden presentar terminada la Comisión y que consisten en una especie de enmienda que pide volver al texto del proyecto original, en una parte que ha sido enmendada por la Comisión.
Una vez aprobado el proyecto, se envía a la Cámara Alta, que puede interponer su veto o aprobar enmiendas.
En España, el veto del Senado puede ser superado por el Congreso de los Diputados por mayoría absoluta de los miembros de la Cámara o, transcurridos dos meses, por mayoría simple. Y las enmiendas para ser incorporadas deben, asimismo, aprobarse por la mayoría simple del Congreso.
8.- Los procedimientos legislativos especiales.
Es común en el derecho comparado la existencia, junto al procedimiento legislativo general, de otros procedimientos denominados especiales, que lo son, bien por razón de la materia sobre la que se legisla, bien por razón del menor tiempo que se emplea en la tramitación.
8.1.- Por razón de la materia
Son aquellos procedimientos que prevén los Reglamentos en los que, por razón del asunto o materia que constituye el objeto del proyecto, se introducen modificaciones en el procedimiento general, que suelen consistir en la elevación de la mayoría para su aprobación, o en la introducción de nuevos trámites, acordes con la naturaleza o importancia de la materia.
El Reglamento del Senado de Guinea recoge los siguientes:
-Tratados y Convenios internacionales
-Presupuestos Generales del Estado
-Leyes Orgánicas
-Autorización para dictar decretos leyes.
Por su parte, el Reglamento de la Cámara de Diputados, no refiere la existencia de procedimientos a los que denomine especiales, si bien contiene regulaciones diferentes para algunas materias, con una sistemática poco ordenada.
En España, los Reglamentos parlamentarios recogen una serie de procedimientos que se denominan “especialidades del procedimiento” en el Congreso de los Diputados y “procedimientos especiales” en el Senado que incluyen:
-Ley de Presupuestos
-Estatutos de Autonomía
-Reforma constitucional
-Leyes orgánicas (en el Congresos de los Diputados)
-Convenios y acuerdos entre las comunidades autónomas y en la distribución del fondo de Compensación Interterritorial (en el Senado)
-Leyes de armonización (en el Senado)
En estos casos, como se ha señalado, a especialidad fundamental es la exigencia de mayorías cualificadas o la adicción de ciertos tramites muy concretos, adaptado a cada uno de ellos.
Interesa destacar que, a diferencia del Reglamento del Senado de Guinea, que contempla la tramitación parlamentaria de los Tratados y los Decretos leyes como procedimientos legislativos especiales, en España se consideran, tan solo, actos de autorización, remarcando así la importancia de la competencia del Gobierno en su tramitación y aprobación.
8.2.- Por razón del tiempo
Los procedimientos que son especiales por razón del tiempo se dividen, a su vez, entre los que suponen un acortamiento de plazos y los que consisten en la supresión de alguna fase.
En cuanto a los primeros, los Reglamentos recogen el procedimiento de urgencia que reduce los plazos a la mitad, o a otro plazo que se determine.
Por lo que se refiere a la supresión de fases, en España, tanto el Reglamento del Congreso, como el del Senado, prevén el procedimiento de lectura única, en el que se prescinde de la fase de Comisión, en aquellos proyectos de ley en los que naturaleza del proyecto o proposición de ley lo aconseje, o la simplicidad de su formulación lo permita. También contempla este procedimiento el Reglamento del Senado de Guinea.
Asimismo, en España, tanto en una, como en otra Cámara, está previsto, incluso a nivel constitucional, el procedimiento de competencia legislativa plena de las Comisiones, con base en el modelo italiano, cuya característica especial es la eliminación de la fase de Pleno, tras el examen del proyecto por la Comisión.
Tal procedimiento es posible en todos los proyectos y proposiciones que no versen sobre determinadas materias, en las que es obligado el dictamen de la Comisión (las que señala el artículo 75.3 de la Constitución), y se ha convertido, por ello, de facto, en el procedimiento ordinario por el que se tramitan la mayoría de las leyes. Teniendo en cuenta que el Pleno puede tramitarlos si acuerda su avocación.
La regulación es muy similar en los Reglamentos de las Cámaras guineanas, si bien la ausencia en la Ley Fundamental de un precepto similar al de la Constitución Española, plantea algunas dudas de interpretación en relación con las materias a las que es aplicable.
En relación con el Senado, su Reglamento contiene una regulación similar a la del Reglamento español y la ausencia de norma constitucional que limite las materias respecto de las que no puede darse, hace que cualquier materia se pueda tramitar por este procedimiento, salvo aquellas para las que el propio Reglamento contempla un procedimiento especial. Esto es -Tratados y Convenios internacionales; Presupuestos Generales del Estado; Leyes Orgánicas; y autorización para dictar Decretos Leyes.
Por lo que se refiere al Reglamento de la Cámara de Diputados, su letra es ciertamente confusa, pues se refiere, en el artículo 113.1, a “proyectos y proposiciones de ley constitucionalmente delegables”, cuando lo cierto es que la Ley Fundamental, no contempla este procedimiento ni materia alguna. No obstante, y a pesar de ello, debe entenderse, como en el caso del Senado, que salvo para aquellas materias para las que hay una regulación concreta, el resto de las materias es posible tramitarlas por este procedimiento de competencia legislativa plena.
9.- El veto
El veto es la facultad atribuida a un órgano cuyo ejercicio determina la no aprobación del proyecto de ley. Puede ser total o suspensivo. En este caso, su ejercicio solo paraliza la aprobación de la ley durante un periodo de tiempo determinado.
En EEUU, arquetipo de la forma de gobierno presidencialista, el Presidente tiene derecho de veto a las leyes aprobadas por el Congreso, si bien es posible superar dicho veto si, tanto la Cámara de Representantes, como el Senado, lo acuerdan por mayoría de dos tercios.
En Alemania y en España la facultad de vetar un proyecto de ley esta atribuida a la Cámara Alta, al igual que ocurre en Guinea Ecuatorial. No obstante, existen diferencias. Mientras que en Alemania o en España el veto puede ser levantado por la Cámara baja, no existe previsión semejante en Guinea.
Así, aprobado un proyecto o una proposición de ley por la Cámara Baja, se envía a la Cámara Alta, en cumplimiento del artículo 88 a) de la Ley Fundamental, que contempla como función del Senado la de dictaminar en segunda lectura los proyectos de ley.
Por su parte, el artículo 104.1 del Reglamento del Senado dice que esta Cámara dispone de un plazo de dos meses para aprobarlo expresamente o para, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. Y a tal efecto, el artículo 105.2 otorga a los senadores y a los grupos parlamentarios, durante diez días, la facultad de presentar enmiendas o propuestas de veto.
La aprobación en pleno de las propuestas de veto requerirá la mayoría absoluta de los senadores. Y en el caso de producirse, según el artículo 120.2, el Presidente dará por concluido el debate y lo comunicará al Presidente de la República, al Jefe del Gobierno y al Presidente de la Cámara de los Diputados, trasladándoles el texto de la propuesta.
10.- Publicación y sanción.
Una vez aprobada la Ley en el Parlamento, se pasa a la fase que la doctrina italiana denomina “integradora de la eficacia”, en la cual la Ley, ya perfecta en la fase anterior, se da a conocer y deviene obligatoria en su cumplimiento. Se trata de un conjunto de actos, por tanto, que tienen como función integrar la norma aprobada en el ordenamiento jurídico.
El acto de sanción suele ser propio de los países cuya jefatura de estado es la forma monárquica. A partir de las revoluciones liberales que tuvieron lugar al final del siglo XVIII, suponía la plasmación de la voluntad del monarca, mediante su firma, sin la cual la ley no podía llegar a ser tal. La aparición del principio democrático, en aquel momento, no puedo dar fin completamente a la existencia del principio monárquico. Ambos coexistieron durante algún tiempo en la organización del Estado. Y el segundo se tradujo, durante años, en una suerte de posible veto real a la aprobación de la ley. Tal situación no fue igual en todos los países, ni en todas las constituciones que fueron aprobándose, reafirmándose el principio democrático a partir de la mitad del siglo XIX, con el reconocimiento generalizado del sufragio universal.
En la actualidad, asumido en su totalidad el principio democrático, y siendo el Rey, tan solo el titular de un órgano constitucional más (la jefatura del estado), la firma del monarca constituye un acto simbólico, refrendado por un miembro del Gobierno, pues la ley es una norma acabada, una vez ha sido debatida y votada en el Parlamento, cuya voluntad es la única necesaria para su nacimiento.
Tal es el sentido de la sanción que recogen, entre otras, las Constituciones de Bélgica, Dinamarca o Países Bajos. Así como el artículo 91 de la Constitución del Reino de España, que establece que: “El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación”.
En los países cuya jefatura de estado tiene la forma republicana, las normas constitucionales suelen referirse solo a la promulgación y publicación.
Así, la Constitución italiana de 1947 atribuye la promulgación al Presidente de la República, dentro del plazo de un mes desde la aprobación de las leyes, aunque estas pueden disponer otra cosa si se ha declarado su urgencia. También refiere que se publicarán inmediatamente después de su promulgación y que entrarán en vigor, salvo disposición legal en contrario, al decimoquinto día desde su publicación.
No obstante lo anterior, está previsto que el Presidente pueda solicitar una nueva deliberación a las Cámaras antes de la promulgación, quienes podrán aprobarla de nuevo, de forma que deba promulgarse.
El artículo 82 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949 dice, por su parte, que las leyes serán promulgadas por el Presidente federal, una vez refrendadas y publicadas en el Boletín de Legislación Federal. Y que, si no se especifica otra cosa, entraran en vigor al decimocuarto día posterior a su publicación.
Por lo que se refiere a Francia, el artículo de 10 de la Constitución de 1958 contempla, también, que el Presidente de la República promulgará las leyes dentro de los quince días siguientes a la comunicación al Gobierno de la ley definitivamente aprobada. También podrá el Presidente, como en el caso italiano, antes de expirar dicho plazo, pedir al Parlamento una nueva deliberación de la ley o de alguno de sus artículos, que no podrá ser denegada.
La Ley Fundamental de Guinea, en su artículo 75, dice que el Presidente de la República promulga y sanciona las leyes. Tal disposición debe completarse con la previsión del artículo 72 que señala que el Presidente puede pedir, antes de promulgarse la ley, una segunda o tercera lectura a la Cámara de Diputados y al Senado, que es la forma del veto a la que se refiere, por su parte, el artículo 40 de la misma Ley fundamental. Un veto que puede considerarse suspensivo, no tanto por la existencia de un plazo, como por la posible introducción de hasta dos nuevas lecturas por las Cámaras, en el caso de que así lo solicite el Presidente de la República.
BIBLIOGRAFÍA:
-BISCARETTI DI RUFFIA, P.: Derecho Constitucional. Tecnos, Madrid, 1973.
-GARCÍA ESCUDERO MÁRQUEZ, P.: El Procedimiento legislativo ordinario en las Cortes Generales. Centro de Estudios políticos y constitucionales. Madrid, 2006.
-GARCÍA FERNÁNDEZ LIDIA, L. Comentarios al reglamento del Congreso de los Diputados”. Congreso de los diputados. Madrid, 2012.
-GARCÍA MARTÍNEZ, A.: “El procedimiento legislativo”. Congreso de los Diputados, Madrid.